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要点透视
2013年以来，我国建设用地供应总量同比小幅增长，房地产用地供应量以及占比同比增长较快；房地产用地供应的区域和城市分化态势加剧，一线和部分二线热点城市明显提升了土地供应速度，而前几年少数供应规模偏大的城市，适当放缓了住宅用地的供应。近两年来，城市建设用地面积仍增加较快，土地利用效率整体偏低，工业和基础设施用地“低效利用”的格局仍未改变。
未来十年，城市建设用地将持续增加，预计2023年我国的城市建设用地将达到64551平方公里。由于住宅用地占比远低于全球各大城市，未来一线城市的住宅用地供需矛盾仍会突出，在未来城市用地的新增供给比较紧张的现实状况下，各地推进农村集体经营性土地流转的动力迅速增加，土地流转试点将会在短期内迅速增加。2014年，国内一线城市土地资源供应紧张的局面不会改变，房地产企业也在向市场前景更好的一二线城市聚集，预计一二线城市土地供应不足与三四线城市的供应相对“过量”的分化趋势仍然会持续。
在经济增长面临越来越严重的土地约束的现实情况下，推进集体建设用地入市有助于释放经济增长空间。这要求加快完善集体建设用地入市的制度。
2012～2013年土地利用及土地市场的总体状况
建设用地供应总量同比小幅增长，住宅用地供应量以及占比同比增长较快
2013年前三季度，全国国有建设用地供应45.9万公顷，同比增长4.4%（其中，2011年、2012年前三季度同比增长分别为40.80%、9.20%）。从供地结构看，工矿仓储用地、住宅用地和基础设施等其他用地分别供应14.8万公顷、13.6万公顷和17.5万公顷，同比分别增长6.8%、31.3%和下降11.5%。三类用地占土地供应总量的比重分别为32.2%、29.7%和38.1%。住宅用地所占比重从2012年的23%提高到目前的29.7%，并超过了2011年的比重（28.47%）。
住宅用地供应的区域和城市分化态势加剧
2013年以来，土地市场和房地产市场交易活跃，大部分城市地价和房价较快上升，不少地区都调整了住宅用地供应计划，一线和部分二线热点城市明显提升了土地供应速度，而前几年少数供应规模偏大的城市，适当放缓了住宅用地的供应。2013年前三季度，对70个大中城市的统计显示，住宅用地同比增加的有47个，同比减少的有23个。2013年前三季度，40个大中城市的住宅用地供应量1.15万公顷（只占全国供应量的8.5%），同比增幅是—1.84%（全国同比增幅是31.3%），尽管比2012年前三季度（—16.41%）提高了14.57个百分点，但与全国其他城市相比，40个大中城市的住宅用地供应量和同比增幅明显偏低。但在40个大中城市里，北京、上海、广州、深圳四个一线城市的住宅用地供应量同比增长明显。2013年前三季度，北京市共推出住宅用地835公顷，其中商品住宅用地供应589公顷，同比增长128%；上海市和广州市分别供应住宅用地789公顷和526公顷，同比增加37.7%和229%。深圳市住宅用地供应115公顷，接近前五年平均138公顷的供应量。但同时，许多二三线城市的住宅用地供应同比增速为负。2013年前三季度，天津、武汉、重庆和成都的住宅用地同比增幅分别是—21.85%、—18.13%、—7.01%和—15.51%。
城市建设用地面积快速增加，增长率远快于人口增长率
通过1981～2012年的数据来看，城市建设用地面积从6720平方公里增加到45750.7平方公里，远快于人口的增速，人均建设用地面积也从46.7平方米/人增加到123.7平方米/人。县城的情况同样如此，建设用地规模也增长较快，从2000年的8788平方公里增加到2012年的17437平方公里，人均建设用地从62.1平方米/人增加到2012年的130.1平方米/人。预计2013年城市建设用地面积仍将维持一个稳步上涨的态势。
土地利用效率整体偏低，工业和基础设施用地“低效利用”的格局仍未改变
有关研究表明，1990～2002年，我国41个大城市主城区用地规模平均增长超过50%，城市用地增长弹性系数（城市用地增长率与城市人口增长率之比）达2.28（美国1970～1990年只有1.66），超过了国际公认的1.12的合理界限。目前我国单位建设用地产出水平明显偏低，仅为韩国的18%，不及英国的11%。
摘自严之尧，“三保寻新路，改革再深化”，《国土资源报》，2013年10月9日。2012年，我国工业用地产出强度为12984.94万元/公顷，约为20亿美元/平方公里，仅相当于发达国家的1/5左右。
土地利用效率低下的根本原因，是工业和基础设施用地的“粗放利用模式”。一方面是使用规模非常大。2006～2012年间，工业仓储和基础设施用地累计使用204万公顷，占全部建设用地的平均比重是67.5%，2013年前三季度的占比是70.3%。另一方面是使用价格严重偏低。2000～2012年间，105个主要城市的工业用地平均价格是531.7元/平方米，年均增速仅为3.34%，而同期商业和住宅用地的均价分别是3176.8元/平方米和2314.1元/平方米，年均增速分别是11.2%和14.2%。2013年前三季度的工业用地价格仅为683.7元/平方米，商业和住宅用地的价格分别是6069.7元/平方米和4803.7元/平方米。
未来十年土地利用及市场趋势展望
对未来十年我国城市建设用地的推测
据课题组预测，2013～2023年中国的人均GDP会在9802～16737国际元之间，城市化率在53.73%～61.9%之间，从发达国家的经验来看，这一阶段的城市用地处于较快增长的时期，住宅用地、工业用地、公共用地的规模都将快速上涨。2000年以来，中国城市建设用地（包括县城）呈现出较为明显的线性变化特征。在国家未来从严控制城市建设用地供应、鼓励提高土地利用效率的政策大背景下，参考日本、韩国等国家的经验，考虑到数据可获得性，基于2000～2012年的历史数据，对2013～2023年的城市建设用地情况作了预测。
未来一二线城市的土地供需矛盾仍将突出，住宅用地占比有待提高
从土地供应的情况以及城市建设用地的增长趋势来看，未来城市建设用地的供需矛盾仍将十分突出。特别是由于500万以上人口的新增建设用地将受到限制，未来几年，一二线城市的土地供应将更为紧张。就住宅用地供应量看，2013年前三季度，北上广深这四个一线城市的供应量和同比增速都大幅提高，但从楼面地价、溢价率等指标看，一线城市的地价上涨趋势和不断提高的溢价率，表明一线城市的住宅供需矛盾已非常突出，还需要进一步增加住宅用地，尤其是满足刚性需求的普通商品住宅用地。如果将我国这些大城市与全球各大城市相比，住宅用地在整个城市用地的比重仍然偏低。如纽约、首尔和伦敦的住宅用地占比分别是42.2%、62.5%和46.7%（对应年份分别是2002年、2009年和2005年）。2012年，我国四个一线城市（北上广深）的住宅用地平均占比不到24%，距上述发达经济体的大城市平均占比还有很大差距；二线城市（如天津、杭州、重庆）的占比也远低于国际水平。
2014年我国土地市场的基本推测
全国土地市场分化的趋势可能会进一步加深
2013年土地市场整体成交较为活跃，特别是一线城市表现较为突出。据有关数据显示，2013年一线城市土地出让金暴涨，北上广深四个一线城市的土地出让金突破5000亿元大关，达到了5014亿元，是2012年的2.5倍。相比之下，三四线城市由于过度开发造成的“空城”现象，使得土地市场表现相对暗淡，与一二线城市形成鲜明的对比。预计2014年，国内一线城市的土地资源供应紧张的局面不会改变，房地产企业也在向市场更好的一二线城市聚集，一二线城市土地供应不足与三四线城市的供应相对“过量”的分化趋势仍会持续。
各地农村集体经营性土地流转将逐渐增加
从未来来看，十八届三中全会的《决定》提出了从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率的要求。并且《决定》也进一步指出在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。在未来城市用地的新增供给仍将比较紧张的状况下，各地推进农村集体经营性土地流转的动力迅速增加，目前已经开始了一些尝试，如广东、安徽等一些地区已经开展了试点工作，海南、山东、上海等地也在积极探索试点工作。预计2014年，各地势必会更加积极地推进相关试点工作，农村集体土地入市流转将会迅速增加。
推进集体建设用地入市，缓解经济发展的土地约束
本部分大量借鉴了刘世锦、刘守英、许伟、邵挺撰写的国务院发展研究中心调研报告的内容。
十八届三中全会提出，要在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。这一决定为释放这些改革红利和增长潜力提供了政策基础。
推进集体建设用地入市有助于释放经济增长空间
推进集体建设用地入市，通过激活存量，可以有效缓解经济发展的土地供需矛盾。
在城市建设用地供给硬约束的情况下，土地供需矛盾日益突出，大多数地区发展空间大幅压缩，严重影响经济的进一步发展。据统计，2012年各地申请建设用地面积高达1800万亩，与实际下达计划指标相比，供需缺口在2/3左右。在增量难以取得大的突破的现实情况下，通过推进集体建设用地入市，激活存量，成为解决用地不足的重要途径。有关数据显示，2005年以来，我国集体建设用地的总规模达到2亿多亩。由此可见，我国集体建设用地数量庞大，是经济发展过程中可资开发与利用的重要要素。如广东省存量集体建设用地多达360多万亩，相当于年新增建设用地规模的十几倍。截至2012年底，广东省已标图入库的“三旧”（旧物业、旧城镇、旧村庄）用地414.15万亩，占全省建设用地总面积的14.55%。已改造的存量集体建设用地，能够腾出约40%用于重新开发。按照这个比例估算，如果360多万亩“三旧”用地全部得以改造，可以节约出100万亩以上的土地，相当于广东省未来十年新增建设用地规模的40%。
推进集体建设用地入市，可以实现土地的集约利用，提高土地效益
将原来闲置或利用效率较低的集体建设用地，通过入市交易进行投资改造，可以直接提高土地的利用效率。以广东省为例，2008～2012年底，共完成“三旧”改造项目2851个，面积15.06万亩，节约用地6.73万亩，平均容积率提高127%，建筑面积增加1.3倍。佛山市桂城区瀚天科技城项目前身是一片凌乱的废旧钢材加工交易场，年产值不足1亿元，税收不足100万元。打造成为都市型科技产业园区后，至2012年，已引进企业130多家，项目A区已建成15万平方米的标准工业厂房、5.5万平方米的高级写字楼、3.2万平方米的宿舍公寓。
推进集体建设用地入市，可以优化土地利用结构，提高城市宜居度。
一般而言，随着收入水平的提高，居民对居住环境的要求也将不断提高，这意味着居民对于城市基础设施建设用地和住宅用地的需求较之以往将显著扩张，尤其是在工业化阶段结束之后，居民对居住环境改善的要求将取代工业化阶段的工业发展需求，成为建设用地扩张的主要动力。因此，工业化阶段的完成并不意味着土地需求的下降，在可预见的时期内，我国居民对城市宜居度的要求将不断提高，各城市或先或后均需要不断优化土地利用结构，提高城市宜居度。以广东为例，“三旧”改造后，到2012年，已建设保障性住房29272套，城市基础设施和公益事业项目886个，新增公共绿地6000多亩，保护传统、特色文化建筑771.89万平方米。北京也同样如此，50个重点村改造，腾出45平方公里合法空间，其中7.8平方公里用于建回迁安置房，3.3平方公里用于发展集体产业，13平方公里回建公共绿地，4平方公里用于公共设施建设。
推进集体建设用地入市，可以增加农民收入，扩大消费需求。
集体建设用地入市的最大好处是，农民能长期分享土地级差收益，增加农民财产性收入。尤其在实施“三旧”改造后，租金大涨，村集体收入和农民分红增加。以佛山市南海区为例，“三旧”改造以后，2008~2012年，集体土地租金从22.6亿元增加到30.2亿元，村组两级分红从16.8亿元增加到26.7亿元，人均分红从2347元增加到3516元。
现行集体建设用地制度存在的问题
现行集体建设用地制度严重阻碍了经济增长和改革红利的释放。
禁止集体建设用地入市，形成大量法外空间。
随着城市扩展，农民宅基地和农村集体建设用地进入城市规划区内。截至2011年底，广东仅标图建库的“三旧”改造地块中，需完善手续的就有136.09万亩。深圳原农村集体经济组织占用的约398平方公里土地中，有约300平方公里涉及历史遗留、违法违规等问题。佛山市南海区有70%为集体建设用地。按照相关法律，城市土地属于国有，这些存量集体建设用地的利用直接与法律相冲突。
集体与国有土地不同权，造成集体土地利用效率低下。在沿海地区和城乡结合部，存量集体用地及厂房、住房出租，已成为农民和集体经济组织的主要收入来源。随着城镇化进程的深入，这些地段的区位优势越来越明显，产业升级和功能调整能大幅提升土地价值。但是，按照现行法律规定，这些集体土地必须实行征收并转为国有。为了不失去土地长期收益，农民集体宁愿保留现状，造成土地粗放、低效利用。
集体建设用地不能抵押融资，制约产业升级和城市质量提升。不允许集体建设用地抵押融资，造成产业升级资金缺乏，基础设施改善滞后。广东省尽管于2004年就出台了《集体建设用地流转管理办法》，允许集体建设用地流转抵押，但由于没有上位法支持，只有农村信用社和农村商业银行等地方金融机构从事数量有限的集体建设用地抵押贷款。据统计，自2005年100号令出台到2013年5月底，广东省集体建设用地使用权抵押仅有920宗，面积1.52万亩，涉及金额113亿元。
相关政策建议
从未来方向来看，应该赋予集体建设用地进入市场的权利。在规划和用途管制下，赋予集体土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处置权。鉴于大量存量集体建设用地已经属于非农用途，应尽快打开市场合法通道，改变其灰色或法外状态，激活集体土地市场价值，提高土地利用效率。试点存量集体建设用地抵押融资。具体来看：
一是将城乡结合部地区纳入合法发展空间。城乡结合部地区的集体建设用地合法进入市场，可以在制约城市外扩的同时，为下一轮增长提供替代空间。将城乡结合部地区纳入土地利用和城乡发展规划，保留农民集体一定比例集体用地发展权，合理分配集体建设用地增值收益。
二是调整和完善相关规划。整合土地利用总体规划与城乡规划，做好市县的城乡发展规划和土地用途分区规划，以指导集体土地有序入市。
三是构建集体建设用地利用制度体系。制定集体建设用地进入市场办法，赋予集体建设用地出租、出让、转让、抵押权能，建立集体建设用地交易平台，制定集体建设用地抵押融资办法，试点集体建设用地税收体系。