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陆秀夫、赵与珞、陈宜中、杨亮节等人在景炎五年初是很忙的，因为他们还有一个非常重要的事在策划，哪就是按陛下的提议，要将琼州和流求升格为路。但对他们呈奏上来的方案，东却很不满意。
宋代基本的地方政权组织形式是路、府（州）、县三级制。元代的基本形式是省、路、府（州）、县。明代实际上与元朝一样，换了些名称，变成了布政使司（省）、府、州、县的四级区划。至于清代，实在是懒得提。
我们后世相对应的是省、市、县，还有一个已经消失的行政级别：地。至于乡，以前叫里，里正就是乡长。县、乡两个最基本的单位，自古以来一直没有变化。可以看出，总体来讲，千年之内的中国行政单位是差不多的。
但宋代行政制度的根，虽承隋唐，实际上来自于东汉末年的州、郡、县。而东汉又是在秦制的基础上有所改变的，大秦帝国统一中国后，秦始皇实行的是“分天下为郡县”，在天下设了三十六郡，也就是地方政府为郡、县二级制。
汉承秦制，但汉末爆发了大规模的黄巾起义，为了更有效地镇压各地的暴乱，汉中央政府在汉灵帝中平五年（即188年），命朝中九卿任州牧，掌管一州军、政大权，州成为了郡、县以上的行政机构，全国的行政区划由二级的郡县制演变为州、郡、县的三级制。
钱穆老先生在他的《中国历代政治得失》一书中，对秦汉的地方和中央政权组织机构评价很高，他分析的很精辟。
“中国历史上讲到地方行政，一向推崇汉朝，所谓两汉吏治，永为后世称美，这一点值得我们的注意。若以近代相比，今天的地方行政区域，最高为省。一省之大，等于一国，或者还大过一国。一省所辖县，有六七十个以至一二百个，实在太多了。但就行政区域之划分而论，汉制是值得称道的。汉代郡长官叫太守，地位和九卿平等，也是二千石。不过九卿称为中二千石，郡太守是地方上的二千石。郡太守调到中央可以做九卿，再进一级就可当三公，九卿放出来也做郡太守。汉代官级分得少，升转极灵活，这又是汉制和后来极大的不同。九卿放出来当太守，并不是降级。地方二千石来做中二千石，也不是升级，名义上还是差不多。当时全国一百多个郡，太守的名位，都和九卿差不多，因此虽是中央政府大一统的局面，虽是地方行政区域划分得比较小，却不感觉得这个中央政府高高在上。”
如果用后世的话来解说，那其实就是：秦汉的郡，实际上就是后世的直辖市，兄弟们当了县官，过几年一升，成为郡守，也就直接升到了省部级。到中央政府，也没见升官，省部级的官员到直辖市任市长，也没啥不乐意。
汉末设的这个州职，却使官员在升职的道路，多了个很大的台阶，元明又来了一个，这就更加大了升到高位的难度。官员们想不想升官？想。上面的人说了：年轻人不要急，一步一步慢慢提。可总有人拎着东西跑来小声地问道：兄弟咱能不能快点提？结果如何？后门就越开越大，吏治相对前代也越来越差。
州这个行政划分还给后世的帝国带来了很多后遗症，它相对弱化了中央政府的权力，但强化了地方政府的权利，在一定条件下，拥有一州之地，几可对抗中央。藩镇之乱，节度使的弊端都是与这有关，在此以后，历代始终存在中央政府和地方的矛盾，而朝廷也总是尽力强化对地方的控制。
更重要的是，它造成了帝国行政机构的不断庞大，这大大加重了百姓的负担。一层行政机构的设立，多了多少行政官员，看看后世就知道了。
米国一样是州、县或市两级，它学谁的，咱不知道，但其实咱们几千年前就有了。我们有时候的确应该多回审自己的历史。
东本来并没有想大动干戈，当初他只是告诉大臣们，要尽量简化。可是陆秀夫、赵与珞、陈宜中、杨亮节等人领衔的“发改委”提上来的报告，却让他直摇头。
宋代的行政机构不仅多而且还很混乱，光它的州一级单位就有府、州、军、监，这里面一般来说府的地位高，州次之，军、监要低一些，而县一级的单位还有县、军、监。宋史中的《职官》，东他自己也是一目百行溜过去，乱七八糟的，头痛还记不住。
但朝臣们的劲头却很大，他们是真的做到了“人尽其才”，在他们的策划中，行朝所有的人几乎一网打尽，人人都给安了个职位。
看着他们的规划，东捧着个脑袋，表情当场就杯具了。这哪叫精简机构，这不就是机构膨胀吗？这要是以后地盘再大点，还不知道会怎样。怪不得宋代有“冗官”的弊政，这样玩下去不又玩回去了吗？
他请来陆秀夫、赵与珞、陈宜中、杨亮节等人，然后就找词了：“老师啊，诸位爱卿，这个东西，”他指了指策划，“朕看不太明白，复杂了点，朕真的很头痛。”古文，繁体字，还一大堆名称，咱脑袋犯晕。
陆秀夫翻了小皇帝一眼，给你讲课的时候，你好好听了吗？现在你却有话了啊，但他不吱声。小鬼头的那点伎俩，他早已明白了，你不就是又要来事了吗？赵与珞和杨亮节其实也明白，只有陈宜中不清楚。
陈宜中实际上现在在朝堂上有点边缘化，但这次两地升格改制，陛下让他参与，他还是非常热心的，做为帝国的原掌权者，瘦死的骆驼比马大，毕竟他在朝中还是有点势力的，他也想将自己的人安排好。故此他开口说道：“陛下，这是臣等按我朝的规制所定，可能陛下还未熟悉，但并不复杂。”
老陈，咱哪能和你这样的老江湖相比，你让咱熟悉这东西，咱还不如洗洗睡了得了，那得谋杀咱多少个脑细胞。“陈相，朕的意思是能不能简单点？先贤可是说过了的，大道至简啊。”
陈宜中有点迷糊：简单点，还怎么简单？他开口说道：“陛下，这个国制可是承太祖所制，变动怕是不妥？先帝神宗曾在元丰年间进行过改制，但成效不显，臣以为此事还应当慎重。”宋神宗在位时，他其实已经对朝廷体制不满，曾经试图进行改变，史称元丰改制。
东叹了一口气：“陈相，自南渡以来，国制其实已经变了。现在行朝如此境地，我们怕是要跟着变啊，朕也只是希望朝廷在体制上更简单点。”你的国都是在汴梁，现在你跑到哪里了？就是行在临安都待不住了，变得还不够大？
所有人都互相看了看，然后看向小皇帝，陆秀夫和赵与珞更是面露慎重、聚精会神，他们知道关键的东西到了。
杨亮节虽然对陈宜中不满，但这个时候他也有点被弄迷糊了，这个外甥老是说简单，到底是什么意思呢？“陛下，臣以前看历代典籍，两汉之制最简，不过……”
东笑了，老杨，咱刚想说，你就冒出来了，这个配合到位啊。“舅舅，朕以为这个两汉的郡县制似乎比较好。”
好家伙，其他几个人“刷”地都把目光转向了陆夫子，这是你教的？陆夫子大吃一惊：“陛下，这恐怕不妥。”
东摆了摆手：“老师，诸位爱卿，朕请你们想想两汉之制的好处，以及它的不当之处，然后再议如何？”
陆秀夫当夜就进宫觐见了陛下，但他的好学生笑嘻嘻的和他解说道：“老师，跟随朝廷到海上的大臣，都是忠义之士，朕以后是一定要重用的。”欣慰啊，总算没白教他，小鬼头总体来说还是不错的。
“可是朝廷将来没有那么多的高位啊，他们到时会不会有意见？”恩，这的确是个难题，难道你有办法了？
“汉制好啊，大家基本上都一样，那不就谁都没意见了吗？”这就是你想出来的好办法？陆夫子差点没背过气去。
但他的好学生后面的话，他还是认可的。“老师，这样做朝廷的官员是会有很多不能安排，但朝廷可以明确地告诉他们，虽然眼前没有职位，但他们要多协助其他在职官员，多了解点民政，朝廷对他们不是没有要求，一旦我们杀回沿海，他们必须能立即处理民政。”
“老师啊，朝廷过去的体制必须改了，以后我们还要打很长时间的仗，养兵就要花很多的钱，朕能想像到，将来您的压力多大。”老师哎，咱可是也为你好啊。
东收起了嬉皮笑脸，慎重地告诉陆秀夫：“老师，告诉大臣们，这是朕的意思。反对可以，但他必须给朕弄来钱。”耍赖咱也没办法。
赵与珞回去之后稍加琢磨，他就准确地领悟了陛下的意思。鉴于五代的藩镇之乱，宋代的国策是“强干弱枝”，也就是集中强化中央的权力，削弱地方藩镇的势力，这无论是在朝廷的体制上还是在军事上，一向如此。取消路而分成郡县，它就更大的削弱了地方的势力，这是符合太祖建国以来的一贯政策的。
而陛下此举更有简化官职和减少官吏的意思，帝国“冗官”的弊政，老赵不是不清楚。从朝廷财政的角度上讲，这更可以在以后节省朝廷大笔的开支。唯一令他不舒服的是，这是亡朝之政。包括陆秀夫在内的所有人，其实都想到了这些。
陈宜中从内心里讲是反对的，因为这实际上彻底改变了帝国的体制。但这个熟悉典籍的官场老手更知道，郡县制意味着行朝的大部分官员将来会在地位上基本相等。从摆平官员的角度上讲，他甚至都有点佩服这个小鬼头。因此在征求了他的圈子内人的意见后，他不仅没有反对，相反，他还表示了积极的支持。
杨亮节其实根本就不会发表反对意见，本来就是自家人，他的御史台牵涉又不大，得，还是看着吧。
东自己的看法是，行朝现在等于是从零开始，他还不如现在就干脆定下相应的规矩，并使官员熟悉这个“新的体制”，等登陆沿海之后，官员就可以直接套用。因为制度的建设一旦形成，改变的难度是相当大的。琼州、尤其是流求更应该成为他的试验田，不行的话，行政上再加上州一级，这个很容易，可是你要是设立之后裁掉，那难度就相当的大了。
反对者是很多的，争议自然很大，亡朝之政成为反对者指责的焦点所在，违背先帝规制更是多半的理由。不过在陛下缺钱的理由下，他们高低没顶住。
帝国在这一年体制上的变动，后世史书上称之为景炎改制。